Veileder til lov og forskrift inneholder fortolkning og veiledning til lov- og forskriftsbestemmelser
Dersom et planforslag berører nasjonale eller vesentlige regionale folkehelsehensyn, kan innsigelse vurderes, jf. plan- og bygningsloven § 5-4. Det vil imidlertid bero på en konkret vurdering i den enkelte sak om en innsigelse skal fremmes. Innsigelsesmyndigheten skal legge følgende til grunn i vurderingen:
a) Vurdering av hvorvidt folkehelsehensyn er av nasjonal eller vesentlig regional betydning eller av andre grunner har vesentlig betydning
Vurderingen skal være kunnskapsbasert og begrunnet ut fra vedtatte nasjonale eller regionale mål, rammer og retningslinjer, være kommet til uttrykk i statlige styringsdokumenter slik som lover, stortingsmeldinger eller -proposisjoner, forskrifter, rundskriv, statlige planretningslinjer, regionale planbestemmelser, regionale planer eller overordnete kommunale planer. En tematisk gjennomgang av særlig viktige nasjonale og vesentlige regionale interesser på folkehelseområdet, og som ikke er tilstrekkelig ivaretatt i andre rundskriv, veiledere etc., framgår av avsnitt 3.
b) Føre-var prinsippet
Føre-var-prinsippet handler om håndtering av vitenskapelig usikkerhet, og kommer blant annet til anvendelse når manglende kunnskap ikke skal legges til grunn som begrunnelse for ikke å iverksette tiltak, alternativt iverksette tiltak. Føre-var-prinsippet forutsetter ikke at man skal la være å iverksette tiltak, alternativt iverksette tiltak for å oppnå null risiko, men en akseptabel risiko.
I et folkehelse- og bærekraftperspektiv innebærer føre-var-prinsippet ikke bare å vurdere hva som skal til for å forhindre helseskade og forebygge akutte situasjoner. Det handler også om å arbeide for å fremme og vedlikeholde befolkningens helse fremfor utelukkende å forhindre helseskade og at akutte situasjoner skal oppstå.
c) Planforslagets konsekvens for folkehelsen
I hvert enkelt tilfelle må det gjøres en vurdering av de konkrete negative virkningene som planforslaget kan ha for folkehelsen. Denne vurderingen skal være kontekstbasert. Det innebærer at kunnskap om den spesifikke sammenhengen (stedet, lokalmiljøet, fysisk og sosialt) planen inngår i, og eventuelle konsekvenser, skal legges til grunn.
Det er ikke tilstrekkelig at nasjonale eller vesentlige regionale folkehelsehensyn er berørt. Konsekvensene må være av en slik karakter at innsigelse er nødvendig for å ivareta folkehelseinteresser. Enten ved at det enkelte tiltaket alene vil kunne gi slike virkninger, eller dersom tiltaket sammen med andre påvirkningsfaktorer medfører en samlet belastning som tilsier at innsigelse er nødvendig. Videre kan en tilsynelatende mindre sak reise viktige prinsipielle spørsmål, hvor valg av løsning kan ha presedensvirkning. Dette kan gi grunnlag for å fremme innsigelse.
Dersom det fremmes et planforslag uten at det foreligger tilstrekkelig kunnskap om hvilke virkninger det kan ha for folkehelsen, i den konkrete konteksten, bør innsigelsesmyndigheten tidligst mulig i planprosessen be planmyndigheten om å frambringe tilstrekkelig kunnskap. Fylkesmannen, fylkeskommunen og Sametinget skal bistå planmyndigheten med eksisterende folkehelsekunnskap. Dersom det i det aktuelle planforslaget ikke kan frembringes tilstrekkelig kunnskap, bør innsigelsesmyndigheten be om mulige endringer i planforslaget slik at negative konsekvenser for folkehelsen kan unngås, og vurdere innsigelse dersom slike endringer ikke blir gjort av planmyndigheten.
Manglende kunnskap er ikke automatisk et selvstendig grunnlag for å fremme innsigelse, med mindre det foreligger konkrete kunnskapskrav i lov, forskrift eller retningslinjer. Det må også foreligge en reell sannsynlighet for negative konsekvenser for nasjonale eller vesentlige regionale folkehelsehensyn. I vurderingen av konsekvensene av planforslaget, må også den samlede belastningen på folkehelsen tas med. Se også pkt. b) om føre-var prinsippet.
d) Hvordan ivaretar planforslaget utjevning av kvalitet i fysiske omgivelser
I Planlovutvalgets utredning med lovforslag (NOU 2003:14), ble det fremhevet at god offentlig planlegging er viktig for å ivareta interesser som ellers står svakt, og at planlegging direkte eller indirekte skal bidra til en bedre fordeling av goder mellom ulike grupper. Dette hensynet gjenspeiles blant annet i plan- og bygningslovens § 3 f om at loven skal fremme helse og motvirke sosiale helseforskjeller.
I hvert enkelt tilfelle må det gjøres en vurdering av fordeling av goder og ulemper som planforslag kan ha for utjevning av miljø- og samfunnsmessige vilkår for folkehelsen hos ulike grupper og/ eller lokalmiljøer, og vurderingen bør være kontekstbasert, jf. punkt c. Det er ikke tilstrekkelig at nasjonale eller vesentlige regionale folkehelsehensyn er berørt. I likhet med pkt. c) er det slik at konsekvensene må være av en slik karakter at innsigelse er nødvendig for å ivareta disse interessene, enten ved at det enkelte tiltaket alene vil kunne gi slike virkninger, eller dersom tiltaket sammen med andre påvirkningsfaktorer medfører en samlet belastning som tilsier at innsigelse er nødvendig.
e) Medvirkning
Plan- og bygningsloven stiller krav til medvirkning i planlegging etter loven. Kommunen har videre et særlig ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging, herunder barn og unge. Grupper og interesser som ikke er i stand til å delta direkte, skal sikres gode muligheter for medvirkning på annen måte, jf. § 5 andre ledd. Medvirkning er på samme måte et prinsipp etter folkehelseloven.
I hvert enkelt tilfelle må det gjøres en vurdering av om det er sikret aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging. Det må i denne sammenheng gjøres en vurdering av om alle berørte har blitt hørt, herunder om sårbare grupper og/ eller lokalmiljøer har deltatt.
f) Tiltakets samfunnsmessige nytte
Innsigelsesmyndigheten skal gjøre en avveining mot andre samfunnsinteresser som planen fremmer før det fattes en konklusjon om å fremme eller ikke fremme en innsigelse. Det skal være en høyere terskel for å fremme innsigelse mot en plan som legger grunnlag for tiltak som vurderes å være av vesentlig samfunnsmessig verdi, enn en plan som vurderes som mindre samfunnsnyttig.
En forsvarlig avveiing mellom folkehelsehensyn og annen samfunnsnytte forutsetter at kommunene sikrer at de ulike hensynene er godt beskrevet, konkretisert og dokumentert i planforslagene. Dersom planforslaget ikke har redegjort for disse forholdene på en tilfredsstillende måte, kan det være aktuelt å fremme innsigelse også mot tiltak hvor stor samfunnsmessig nytte er anført. Å etterspørre informasjon om dette tidlig i planprosessen er derfor viktig.
g) Muligheter for alternative løsninger og avbøtende tiltak
Innsigelse skal også vurderes med bakgrunn i om det finnes muligheter for å justere eller endre tiltaket, eller om det finnes alternative løsninger/ lokalisering eller mulighet for avbøtende tiltak som ut fra en samlet vurdering gir bedre samfunnsmessige resultater.
Innsigelsesmyndigheten skal derfor om nødvendig gjennom medvirkningsprosessen etterspørre utredning av relevante alternativer eller påpeke avbøtende tiltak som antas å være gjennomførbare. I hvilken grad de alternative løsningene er gjennomførbare og kostnadene knyttet til disse, skal også tas med i vurderingen.
Dersom det ikke finnes reelle alternativer eller avbøtende tiltak, vil dette svekke grunnlaget for innsigelse, forutsatt at de samlede fordelene med tiltaket vurderes å veie opp for de folkehelsemessige ulempene. Punktet skal spesielt ses i sammenheng med pkt. b) og føre-var prinsippet.
h) Samlet vurdering av fordeler og ulemper
På bakgrunn av en samlet vurdering etter pkt. a) – g) over, tar innsigelsesmyndigheten en beslutning om det skal fremmes en innsigelse eller ikke.